Sección 232 Aranceles sobre el acero y el aluminio: impacto económico

Los economistas han reconocido desde hace tiempo que los aranceles sobre las importaciones de insumos intermedios (es decir, bienes que se utilizan en el proceso de producción) pueden tener un impacto negativo en la economía. Si bien estos aranceles pueden beneficiar a los productores de esos insumos intermedios y estimular el empleo en esas industrias protegidas, a menudo tienen un alto costo para otras industrias de la economía. En última instancia, los costos de estos aranceles recaen sobre los consumidores, quienes enfrentan precios más altos por los bienes que utilizan los insumos arancelados.

Los aranceles de la Sección 232 sobre el acero y el aluminio, promulgados en 2018 bajo la administración Trump y continuados bajo la administración Biden, entran en este campo de políticas económicas dañinas. Este documento ofrece una visión general de los aranceles de la Sección 232 sobre el acero y el aluminio y muestra cómo han perjudicado a la economía estadounidense. Utilizando el modelo de equilibrio general de la Tax Foundation, estimamos que derogar los aranceles impulsaría el PIB a largo plazo y crearía miles de empleos.

Según la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962, el Presidente puede imponer aranceles si “un artículo se importa en los Estados Unidos en cantidades o circunstancias tales que amenacen o perjudiquen la seguridad nacional”. Desde que comenzó, el Departamento de Comercio (DOC) ha autorizado 31 investigaciones comerciales, dictaminando en aproximadamente la mitad de los casos que las importaciones en cuestión amenazaban la seguridad nacional.[1] Sin embargo, en varios de estos casos el presidente no tomó ninguna medida y las soluciones rara vez fueron aranceles. Antes de la administración Trump, la última acción presidencial bajo la Sección 232 ocurrió en 1986, cuando el presidente Reagan firmó acuerdos voluntarios de restricción de exportaciones con socios comerciales con respecto a las importaciones de máquinas herramienta para cortar y formar metales.[2]

En 2017, el presidente Trump pidió al Departamento de Comercio que investigara supuestas amenazas a la seguridad nacional relacionadas con las importaciones de acero y aluminio. En particular, el DOC adoptó una definición más amplia de seguridad nacional para incluir la “seguridad general y el bienestar de ciertas industrias, más allá de las necesarias para satisfacer los requisitos de defensa nacional”, en contraste con una investigación anterior iniciada en 2001 bajo la administración Bush. La investigación de 2017 generó casi 300 comentarios, en los que los productores nacionales de acero y aluminio apoyaron las medidas para reducir las importaciones y los productores de las industrias consumidoras de acero y aluminio se opusieron a ellas.[3]

El DOC concluyó su investigación a principios de 2018, recomendando que las importaciones se redujeran “a un nivel que debería… permitir a las acerías estadounidenses operar el 80 por ciento o más de su capacidad de producción nominal”. [4] Después de esto, el presidente Trump impuso aranceles del 25 por ciento. sobre acero importado por valor de 16 mil millones de dólares y aranceles del 10 por ciento sobre aluminio importado por valor de 9 mil millones de dólares en marzo de 2018. Varios socios comerciales de Estados Unidos presentaron quejas ante la Organización Mundial del Comercio, argumentando que los aranceles violaban compromisos de larga data como parte del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT).[5] Canadá, México, China, la UE, India, Rusia y Turquía respondieron con aranceles de represalia contra las exportaciones estadounidenses.

Se concedieron determinadas exenciones y exclusiones a determinados países. Australia estaba completamente exenta de aranceles. Corea del Sur, Brasil y Argentina acordaron una cuota de acero, pero los tres todavía estaban sujetos a los aranceles al aluminio. Estados Unidos, Canadá y México finalmente acordaron eliminar los aranceles mutuos tras la firma del Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (T-MEC), que incluía nuevas reglas de origen para los automóviles producidos en América del Norte.[6]

Después de casi dos años, los aranceles de importación no lograron aumentar la utilización de la capacidad en la industria del acero al 80 por ciento. El presidente Trump respondió en febrero de 2020 ampliando el alcance de las importaciones cubiertas para incluir artículos “derivados” de acero y aluminio por valor de 700 millones de dólares. También afirmó en el verano de 2020 que reintroduciría aranceles sobre el aluminio canadiense, pero finalmente retiró la solicitud por temor a represalias.[7]

En abril de 2022, el presidente Biden llegó a un acuerdo con la UE y el Reino Unido para reemplazar los aranceles con cuotas para el acero y el aluminio, lo que llevó a la UE a levantar sus aranceles de represalia sobre las exportaciones estadounidenses. Biden también llegó a un acuerdo similar con Japón, aunque todavía estaría sujeto a los aranceles al aluminio.[8] Desde entonces no se han anunciado otros cambios importantes.

El presidente Trump no fue el primer presidente en atacar las importaciones de acero. A fines de la década de 1970, la administración Carter impuso derechos “antidumping” o derechos compensatorios a las importaciones de acero de Japón si las importaciones caían por debajo de un precio específico. Finalmente, el presidente Reagan negoció un sistema de cuotas mediante acuerdos voluntarios de limitación de las exportaciones con Japón y otros socios comerciales. Una investigación realizada por los economistas Stefanie Lenway, Randall Morck y Bernard Yeung encontró que estas acciones comerciales aumentaron la búsqueda de rentas por parte de las empresas siderúrgicas menos productivas y redujeron el gasto en I+D y la innovación.[9]

En 2002, el presidente Bush impuso aranceles al acero que oscilaban entre el 8 y el 30 por ciento después de que una investigación de la Sección 201 concluyera que las actuales importaciones de acero representaban “una amenaza sustancial de daño grave” a la industria del acero. Estaba previsto que los aranceles estuvieran en vigor durante tres años, pero el presidente Bush los rescindió después de dos, por temor a represalias de otros países después de que la OMC dictaminara que los aranceles violaban los compromisos internacionales.[10]

Sin embargo, incluso durante el breve período en que los aranceles estuvieron en vigor, la economista Lydia Cox concluyó que tenían efectos negativos persistentes en las industrias “downstream” que utilizan el acero como insumos intermedios.[11] En lugar de absorber los aranceles, los exportadores extranjeros los transfirieron casi en su totalidad a empresas estadounidenses. Para las industrias que estaban muy expuestas, las exportaciones cayeron drásticamente durante el período en que los aranceles estuvieron vigentes y permanecieron deprimidas incluso después de que se levantaron durante los siguientes ocho años. Dado lo perjudiciales que son los aranceles para los patrones comerciales, incluso los temporales pueden generar efectos duraderos.[12]

Debido a que en Estados Unidos hay muchas más industrias que consumen acero que las que lo producen, los aranceles de la Sección 201 probablemente redujeron el empleo en el sector manufacturero. Los economistas Joseph Francois y Laura Baughman estimaron que los aranceles de Bush redujeron el empleo entre 50.000 y 197.000 trabajadores, dependiendo de la definición de industria consumidora de acero utilizada.[13]

La Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC) encontró efectos comparativamente menores, estimando un impacto de menos del 0,01 por ciento en el PIB, lo que implica una menor pérdida de empleo.[14] No obstante, los propios aranceles pueden resultar bastante onerosos para las industrias expuestas. Por ejemplo, la USITC descubrió que los rendimientos del capital disminuyeron en más de 600 millones de dólares en las industrias consumidoras de acero.

En términos generales, los economistas han llegado a conclusiones negativas similares con respecto a los impactos de los recientes aranceles de la Sección 232 en la economía. Lydia Cox y Kadee Russ, utilizando una estimación derivada de un documento de la Junta de la Reserva Federal, calcularon que los aranceles de la Sección 232 redujeron el empleo manufacturero en unos 75.000 puestos de trabajo.[15] Kyle Handley y otros economistas analizaron los impactos de los aranceles de importación en el crecimiento de las exportaciones en los EE. UU. y descubrieron que las empresas expuestas a los aranceles de la Sección 232 experimentaron un crecimiento de las exportaciones reducido. Esto ocurrió porque el costo de sus insumos aumentó debido a los aranceles, lo que obstaculizó la capacidad de las empresas para aumentar sus exportaciones. Por cada aumento del 1 por ciento en los aranceles sobre el acero y el aluminio, el crecimiento de las exportaciones cayó un 0,11 por ciento.[16]

El Instituto Peterson de Economía Internacional concluyó que los aranceles sólo crearían unos 8.700 puestos de trabajo en la industria del acero y también tendrían un alto costo. Los aranceles de la Sección 232 aumentarían los ingresos agregados en la industria del acero en unos 2.400 millones de dólares en 2018, pero aumentarían los costos para los consumidores de acero en unos 5.600 millones de dólares. Esto implica un costo de casi 650.000 dólares por cada empleo creado.[17]

Los aranceles al aluminio en particular han perjudicado desproporcionadamente a determinadas industrias. Por ejemplo, la industria de las bebidas vio aumentar sus costos en 1.400 millones de dólares hasta principios de 2022 debido a los aranceles; el 92 por ciento se destinó a laminadores, fundiciones estadounidenses y fundidoras canadienses de EE. UU., y el resto al Tesoro de EE. UU., según un análisis. por el grupo de investigación HARBOR Aluminium.[18] Ford y General Motors estimaron que los aranceles les costaron alrededor de mil millones de dólares a cada uno el primer año de vigencia: aproximadamente 700 dólares por vehículo producido.[19]

En muchos casos, las empresas pueden enfrentar el precio gravado con aranceles incluso si el tipo de aluminio en sí no está cubierto por la Sección 232. Esto ocurre porque las empresas que utilizan aluminio como insumos normalmente lo compran a granel, a menudo chatarra o contenido reciclado, sobre la base de un fórmula de precios específica. Aunque se supone que el contenido reciclado está exento de aranceles, los productores de aluminio cobran lo que se conoce como el precio “Midwest Premium”, un precio de referencia que tiene en cuenta las variaciones regionales en la oferta y la demanda.[20]

Por ejemplo, tras el anuncio inmediato de los aranceles, el precio de la prima del Medio Oeste aumentó un 11,8 por ciento, mayor que el arancel del 10 por ciento aplicado al aluminio primario.[21] Si bien factores más amplios de oferta y demanda determinan el precio del aluminio, esto proporciona evidencia sugerente de que los productores de aluminio pueden aumentar los precios por encima de los aranceles.

La totalidad de la evidencia sugiere que los costos de los aranceles han recaído en gran medida en los consumidores y las empresas estadounidenses. La economista de la Junta de la Reserva Federal, Mary Amiti, junto con otros académicos, encontraron una transferencia total a estos grupos el primer año que los aranceles al acero estuvieron en vigor. En los años siguientes, la tasa de traspaso cayó un 50 por ciento, lo que implica que la mitad de los costos fueron soportados por los exportadores extranjeros de acero, principalmente la UE, Corea del Sur y Japón. Aunque estos exportadores bajaron un poco los precios en respuesta a los aranceles, las empresas y los consumidores estadounidenses todavía pagaron precios más altos de los que habrían pagado sin los aranceles.[22]

Como se muestra a continuación, los aranceles han provocado disminuciones en las importaciones de acero y aluminio. Las importaciones de acero cubierto disminuyeron un 39 por ciento en los dos años posteriores a los aranceles, antes de la pandemia de COVID-19, mientras que las importaciones de aluminio cubierto disminuyeron un 24 por ciento durante el mismo período (Figura 1). Las importaciones de acero cubierto continuaron cayendo hasta septiembre de 2020, pero desde entonces se han recuperado significativamente, superando su pico anterior en abril de 2018. En particular, las importaciones de acero cubierto aumentaron mucho más rápidamente que las importaciones estadounidenses en general, que mostraron una trayectoria ascendente similar durante este período. Las importaciones de aluminio cubierto comenzaron a aumentar considerablemente a principios de 2021 después de tocar fondo en agosto de 2020 y han seguido aumentando desde entonces.

Sin embargo, una mirada más cercana revela que esta aparente recuperación de las importaciones puede estar impulsada por diferentes factores. Por ejemplo, los precios de las importaciones cubiertas de aluminio han aumentado más rápido que las cantidades. Desde agosto de 2020, las cantidades importadas de aluminio revestido han aumentado un 57 por ciento, mientras que los precios han aumentado casi un 90 por ciento. En el caso del acero, tanto las cantidades como los precios han experimentado un crecimiento explosivo desde septiembre de 2020, aumentando un 104 por ciento y un 69 por ciento, respectivamente. Gran parte de este crecimiento de precios probablemente sea atribuible a las limitaciones de oferta relacionadas con la COVID y a los estímulos fiscales y monetarios, el último de los cuales aumentó la demanda agregada e impulsó un mayor consumo de importaciones.[23]

Actualmente, poco más de la mitad de todo el aluminio utilizado en la producción se importa, según una estimación de HARBOR Aluminium.[24] Y alrededor del 25 por ciento de todo el acero se importa.[25] Como las importaciones constituyen una proporción importante del acero y el aluminio utilizados en la producción, los aranceles pueden tener impactos notables en los precios al productor en el sector manufacturero. A nivel industrial, los aranceles aumentaron inmediatamente los precios al productor en las fundiciones y refinerías. Las industrias de metales primarios y metales manufacturados vieron sus precios aumentar en un 6 por ciento y un 4 por ciento, respectivamente, un año después de que se impusieron los aranceles.[26] Como se señaló anteriormente, según una investigación que estudia el crecimiento de las exportaciones en las industrias consumidoras de acero y aluminio, estos costos eventualmente se trasladaron a otros consumidores a través de precios más altos, lo que en última instancia redujo sus exportaciones.

Actualmente, quedan aranceles por valor de 2.900 millones de dólares sobre el acero y el aluminio, frente a unos 5.000 millones de dólares cuando se impusieron los aranceles por primera vez en 2018. Es probable que los cambios en la política arancelaria hayan amortiguado en cierta medida los efectos negativos. Eximir a Canadá (el mayor exportador de aluminio a Estados Unidos) de los aranceles puede haber mitigado algunos de los impactos dañinos, aunque, como se señaló anteriormente, los compradores de aluminio en general siguen pagando precios agobiados por los aranceles. De manera similar, la exención de los aranceles por parte del presidente Biden a la UE (el mayor exportador de acero a Estados Unidos) probablemente redujo aún más el daño.[27] No obstante, una proporción significativa de las importaciones estadounidenses de acero y aluminio todavía están sujetas a aranceles, e incluso los aranceles temporales pueden tener efectos persistentes, como se explicó anteriormente.

Estimamos que derogar estos aranceles aumentaría el PIB a largo plazo en un 0,02 por ciento y crearía alrededor de 4.000 puestos de trabajo. En particular, nuestras estimaciones del PIB son comparables a las estimaciones originales de la USITC para los aranceles al acero de Bush. Los ingresos del gobierno por año disminuirían en $2.4 mil millones, ligeramente menos que los $2.9 mil millones actualmente recaudados a través de los aranceles debido al aumento de los ingresos por impuestos a la renta y a la nómina debido al impulso del PIB.

Nuestras estimaciones deben considerarse un límite inferior de los impactos positivos, ya que no consideramos los efectos de derogar las barreras no arancelarias restantes, como los contingentes arancelarios (TRQ) sobre el acero y el aluminio para ciertos países. Tampoco consideramos los impactos de que los países revoquen sus aranceles de represalia por valor de 1.600 millones de dólares sobre las exportaciones estadounidenses, lo que probablemente aumentaría aún más el PIB.[28]

Aunque los aranceles se promulgaron para abordar preocupaciones de seguridad nacional, han tenido consecuencias negativas no deseadas para las industrias y los consumidores estadounidenses. Si bien las industrias productoras de acero y aluminio pueden haber experimentado un aumento del empleo a corto plazo debido a los aranceles, estos tuvieron un alto costo para los compradores de acero y aluminio, y una estimación sugiere un costo de 650.000 dólares por empleo creado en el sector siderúrgico. industria. Dado que los aranceles son impuestos sobre las importaciones y aumentan el costo de producción, estimamos que derogar los aranceles de la Sección 232 fortalecería la economía estadounidense y crearía empleos.

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[1] Rachel F. Fefer, et al., “Investigaciones de la sección 232: descripción general y cuestiones para el Congreso”, Servicio de Investigación del Congreso, 18 de mayo de 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45249 .

[2] Ibídem.

[3] Ibídem.

[4] Ibídem.

[5] Marin Weaver, “Section 232 and 301 Trade Actions in 2018”, Comisión de Comercio Internacional de EE. UU., consultado el 12 de septiembre de 2022, https://www.usitc.gov/research_and_analysis/trade_shifts_2018/special_topic.htm.

[6] Ibídem.

[7] Rachel F. Fefer, et al., “Investigaciones de la sección 232: descripción general y cuestiones para el Congreso”, Servicio de Investigación del Congreso, 18 de mayo de 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45249 .

[8] Erica York, “Seguimiento del impacto económico de los aranceles y acciones de represalia de EE. UU.”, Tax Foundation, 1 de abril de 2022, https://taxfoundation.org/tariffs-trump-trade-war/.

[9] Stefanie Lenway, Randall Morck y Bernard Yeung, “Buscando rentas, proteccionismo e innovación en la industria del acero estadounidense”, The Economic Journal 106:435 (marzo de 1996): 410-421, https://pages.stern .nyu.edu/~byeung/rentseeking.pdf.

[10] Lydia Cox, “The Long-Term Impact of Steel Tariffs on US Manufacturing”, Departamento de Economía de la Universidad de Harvard (7 de noviembre de 2021), https://scholar.harvard.edu/files/lydiacox/files/cox_steel_tariffs_jmp .pdf.

[11] Ibídem.

[12] Ibídem.

[13] Joseph Francois y Laura M. Baughman, “Las consecuencias no deseadas de los aranceles de importación de acero de EE. UU.: Una cuantificación del impacto durante 2002”, Trade Partnership Worldwide, LLC (4 de febrero de 2003), https://tradepartnership.com /wp-content/uploads/2014/06/2002jobstudy.pdf.

[14] Bonnie J. Noreen, et al., “Steel-Consuming Industries: Competitive Condition with Respect to Steel Safeguard Measures”, Comisión de Comercio Internacional de EE. UU. (septiembre de 2003), https://www.usitc.gov/publications/safeguards /3632/pub3632_vol3_all.pdf.

[15] Kadee Russ y Lydia Cox, “Steel Tariffs and US Jobs Revisited”, EconoFact, 6 de febrero de 2020, https://econofact.org/steel-tariffs-and-us-jobs-revisited.

[16] Kyle Handley, Fariha Kamal y Ryan Monarch, “Rising Import Tariffs, Falling Export Growth: When Modern Supply Chains Meet Old-Style Protectionism”, Oficina Nacional de Investigación Económica, documento de trabajo 26611 (agosto de 2020), https:// /www.nber.org/papers/w26611.

[17] Gary Clyde Hufbauer y Euijin Jung, “Steel Profits Gain, but Steel Users Pay, under Trump's Protectionism”, Instituto Peterson de Economía Internacional, 20 de diciembre de 2018, https://www.piie.com/blogs/trade -y-vigilancia-de-la-política-de-inversión/las-ganancias-del-acero-aumentan-los-usuarios-del-acero-pagan-bajo-triunfos.

[18] Beer Institute, “Nueva investigación muestra que los aranceles sobre el aluminio han costado a la industria de bebidas de EE. UU. 1.400 millones de dólares”, 4 de abril de 2022, https://www.beerinstitute.org/press-releases/new-research-shows-the -los-aranceles-sobre-el-aluminio-han-le-costado-a-la-industria-de-bebidas-de-estadounidense-1-4-millones/.

[19] Michael Schultz et al., “US Consumer & Economic Impacts of US Automotive Trade Policies”, Centro de Investigación Automotriz, febrero de 2019, https://www.cargroup.org/wp-content/uploads/2019/02/ Impactos-económicos-del-consumo-de-EE.UU.-de-las-políticas-comerciales-automotrices-de-EE.UU.-.pdf.

[20] S&P Global, “Platts Aluminium Midwest Premium Objectives”, consultado el 12 de septiembre de 2022, https://www.spglobal.com/en/perspectives/platts-aluminum-midwest-premium-explained.

[21] Douglas Holtx-Eakin y Jacqueline Varas, “¿Los aranceles impactan los precios del aluminio? The Case of Aluminium”, American Action Forum, 28 de enero de 2020, https://www.americanactionforum.org/research/do-tariffs-impact-prices-the-case-of-aluminum/.

[22] Mary Amiti, Stephen J. Redding y David E. Weinstein, “¿Quién paga los aranceles estadounidenses? A Longer-Term Perspective”, Documentos y procedimientos de la Asociación Económica Estadounidense 110 (mayo de 2020): 541–546, http://www.princeton.edu/~reddings/pubpapers/ARW-May-2020.pdf.

[23] “CPI para todos los consumidores urbanos”, Oficina de Estadísticas Laborales, consultado el 12 de septiembre de 2022, https://www.bls.gov/cpi/.

[24] Kust Desai, “Fact Check: Does the US Import 90% of its Aluminium?” CheckYourFact, 8 de marzo de 2018, https://checkyourfact.com/2018/03/08/fact-check-us- importaciones-90-por-ciento-aluminio/.

[25] Christopher Tuck, Resumen de productos minerales, Servicio Geológico de EE. UU., enero de 2021, https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2021/mcs2021-iron-steel.pdf

[26] Administración de Comercio Internacional, “ITA Manufacturing Industry Tracker”, consultado el 12 de septiembre de 2022, https://www.trade.gov/data-visualization/ita-manufacturing-industry-tracker

[27] Mary Amiti, Sebastian Heise y Noah Kwicklis, “¿Los nuevos aranceles al acero protegerán los empleos en EE. UU.?”, Liberty Street Economics, 19 de abril de 2018, https://libertystreeteconomics.newyorkfed.org/2018/04/will-new -los-aranceles-del-acero-protegen-nos-empleos/.

[29] Erica York, “Seguimiento del impacto económico de los aranceles y acciones de represalia de EE. UU.”, Tax Foundation, 1 de abril de 2022, https://taxfoundation.org/tariffs-trump-trade-war/.